Dopo un conflitto di intensità senza precedenti tra Israele, da un lato, e Hamas e altri gruppi armati, dall’altro, che si è trasformato in una guerra di annientamento del popolo palestinese di Gaza e ha traumatizzato il popolo israeliano, dal 10 ottobre 2025 è in vigore un fragile cessate il fuoco parzialmente rispettato. Questo rischia di perpetuare un’occupazione permanente del territorio palestinese da parte di Israele e una situazione di stallo politico che, tuttavia, « è esplosa in faccia a tutti il 7 ottobre ». È quindi urgente pensare alla costruzione di una pace finalmente giusta e duratura.
La maggior parte degli Stati e l’ONU sembrano favorire come soluzione la creazione di uno Stato palestinese che viva separatamente accanto allo Stato di Israele. Tuttavia, nonostante circa 150 Stati abbiano riconosciuto lo Stato di Palestina e questo sia uno Stato osservatore non membro delle Nazioni Unite con uno status privilegiato, questa soluzione non è mai stata realmente attuata. Al contrario, la sua invocazione rituale e il rinnegamento della promessa hanno facilitato l’intensificazione di una colonizzazione illegalmente internazionale. Questa, nonostante gli appelli della Corte internazionale di giustizia alla sua cessazione e alla restituzione delle terre e dei beni o, in mancanza di ciò, al risarcimento dei palestinesi che ne sono stati espropriati (pareri consultivi del 9 luglio 2004 e del 19 luglio 2024), ostacola l’effettiva esistenza di uno Stato palestinese vitale senza per questo garantire la sicurezza di Israele.
Ha inoltre alimentato la malafede, l’estremismo, l’autoritarismo, la violenza e la sofferenza in entrambe le società. Inoltre, il Consiglio di sicurezza, facendo proprio il «piano Trump» del 29 settembre 2025, sembra fare marcia indietro sulla propria posizione, limitandosi ad affermare nella sua Risoluzione 2803 (2025) che, una volta che l’Autorità palestinese avrà scrupolosamente attuato il proprio programma di riforme e che la ricostruzione di Gaza avrà fatto progressi, «potrebbero allora sussistere le condizioni per l’apertura di un percorso credibile verso l’autodeterminazione palestinese e la creazione di uno Stato palestinese».
Un’altra soluzione evocata da tempo consiste nella creazione di un unico Stato binazionale in cui palestinesi e israeliani vivrebbero liberi e uguali in termini di diritti e dignità. Questa idea è oggi rafforzata, per alcuni, dal fatto che ci troviamo già de facto nella situazione di un unico Stato che controlla effettivamente il territorio della Palestina mandatoria, di cui si tratterebbe di eliminare il carattere discriminatorio, se non addirittura di apartheid[1]. Essa si scontra tuttavia con il rifiuto di Israele di rimettere in discussione il proprio carattere di Stato ebraico e con quello di alcuni movimenti palestinesi.
Queste due soluzioni sono da tempo considerate da molti irrealizzabili. Sembrano esserlo a maggior ragione dopo gli attacchi del 7 ottobre e la risposta israeliana, su cui gravano sospetti di genocidio o tentativo di genocidio, l’esacerbazione dei nazionalismi e delle identità religiose e l’accelerazione della colonizzazione della Cisgiordania, mentre nessuno dei danni subiti è stato riparato.
È quindi necessario, per entrambi i popoli, immaginare altri futuri e prendere un nuovo slancio, l’unico in grado di superare una situazione che, sebbene né giusta né sostenibile per nessuna delle parti, sembra oggi insormontabile. Eppure, viene proposta un’altra soluzione, molto più stimolante intellettualmente e forse più facile da attuare politicamente in questo clima funestato dalla paura, dalla diffidenza e dai risentimenti reciproci. Si tratterebbe della creazione di due Stati sovrani, certamente, ma associati in un’organizzazione di tipo confederale, in cui i due Stati affiderebbero competenze e poteri a organi di cooperazione al fine di gestire le questioni di interesse collettivo relative a quella che sarebbe una patria comune per entrambi i popoli.
Questa proposta è sviluppata in particolare dal movimento «A Land for All» (presentato in queste pagine leggi sopra e sotto) animato da privati, accademici, diplomatici e leader d’opinione palestinesi e israeliani. Merita di essere approfondita, senza nascondere alcuni ostacoli che potrebbe incontrare, e sapendo che non è immutabile ma soggetta a modifiche, approfondimenti ed evoluzioni.
Questa, che merita di essere discussa, si basa su regole di fondo la cui attuazione sarebbe progressivamente assicurata in un quadro confederale.
L’ex Palestina mandata sarebbe una casa comune per tutti, ma sia i palestinesi che gli israeliani disporrebbero di un vero e proprio Stato sovrano democratico, delineato, salvo modifiche accettate dalle parti, sulla base dei confini degli armistizi del 1949, la famosa «linea verde». In questo modo si rispetterebbero sia l’attaccamento ancestrale dei due popoli alla stessa terra sia la loro rispettiva volontà di avere uno Stato; l’esistenza dello Stato di Israele non sarebbe messa in discussione, mentre si realizzerebbe finalmente l’aspirazione del popolo palestinese a costituire uno Stato.
Tuttavia, il confine che delimiterà questi due Stati non sarà un muro che rinchiuderà ciascun popolo e lo priverà dell’accesso all’insieme della «sua» terra. Infatti, uno dei principi fondamentali del modello delineato consiste nel riconoscimento, senza altro limite che il rispetto dell’ordine pubblico e della sicurezza dei due Stati, della libertà di circolazione, di stabilimento, di residenza e di lavoro per tutti gli individui su tutto il territorio, nel rispetto del diritto dello Stato in cui sono stabiliti.
Questa libertà, già istituita in altre parti del mondo, renderebbe molto meno delicata la questione della determinazione esatta del confine, poiché tutti avrebbero accesso all’intero territorio conteso, che sarebbe equamente ripartito per l’esercizio dei poteri giurisdizionali, ma rimarrebbe comune alle due popolazioni. Questa soluzione terrebbe così conto di una realtà profonda: il fatto che abbiamo due popoli che considerano, su basi storiche, religiose e/o nazionaliste, che l’ex Palestina mandataria sia la loro terra e che non vogliono rinunciarvi.
Questa soluzione è presentata dai suoi sostenitori come più facile da attuare rispetto a quella dei due Stati separati, in particolare per quanto riguarda il diritto alla terra e lo status delle persone. Infatti, la soluzione dei due Stati separati rischierebbe di essere impossibile da realizzare a causa degli scambi di territori e degli spostamenti massicci di popolazioni che dovrebbe provocare (ritorno dei rifugiati palestinesi e smantellamento degli insediamenti israeliani). Inoltre, ignorerebbe il fatto che le popolazioni sono già profondamente mescolate nei due territori, certamente in genere in una logica di dominio dell’una sull’altra, ma anche, a volte, di cooperazione volontaria. Infine, sarebbe percepita politicamente come ingiusta e inaccettabile per entrambe le parti, poiché ciascuna perderebbe una parte del territorio che rivendica.
Secondo il progetto confederale, al contrario, ogni israeliano o palestinese potrebbe circolare e risiedere dove vuole. Da un lato, i coloni israeliani pacifisti potrebbero rimanere nelle loro case, ma gli insediamenti e il dominio scomparirebbero nella misura in cui i coloni sarebbero residenti permanenti dello Stato di Palestina, soggetti in quanto tali al suo diritto. Ogni nuovo insediamento dovrebbe invece essere autorizzato da tale Stato. Da parte loro, i rifugiati palestinesi del 1947-1948 potrebbero esercitare il loro «diritto al ritorno» riconosciuto espressamente dall’Assemblea Generale dell’ONU sin dalla Risoluzione 194 (III), ovvero tornare come cittadini dello Stato di Palestina e, per alcuni, come residenti permanenti sul territorio dello Stato di Israele, soggetti alla sua legislazione. Lo stesso varrebbe per i rifugiati del 1967.
Ogni Stato dovrebbe garantire alle persone pari diritti in materia civile, sociale, economica e religiosa, nonché il godimento e l’esercizio dei diritti umani e delle libertà fondamentali. In materia politica, ogni persona avrebbe la nazionalità e la cittadinanza di uno dei due Stati, che non sarebbero correlate al suo luogo di residenza. Un palestinese potrebbe così avere la nazionalità palestinese e un diritto di residenza in Israele e viceversa. Ciascuno godrebbe del diritto di voto e di eleggibilità solo alle elezioni nazionali dello Stato di cui è cittadino e residente. A lungo termine, tuttavia, i due Stati potrebbero decidere che ogni individuo partecipi anche alle elezioni locali del proprio luogo di residenza, come avviene nell’Unione europea. Potrebbero persino istituire una doppia nazionalità, o addirittura un unico Stato democratico, forse binazionale. Detto questo, nulla impedirebbe, al contrario, a uno dei due Stati di ritirarsi dalla confederazione in caso di fallimento.
Gerusalemme non sarebbe divisa in due parti, ciascuna delle quali sarebbe la capitale di uno dei due Stati, né sarebbe una città internazionale dotata di un regime speciale amministrato da un’istanza internazionale, come raccomandato dalla Risoluzione 181 (II) adottata dall’Assemblea Generale dell’ONU il 29 novembre 1947. Sarebbe la capitale comune dei due Stati e la sede delle istituzioni confederali, come Bruxelles per il Belgio. La soluzione più semplice sarebbe che fosse gestita da un’istituzione comune, con la garanzia, ovviamente, delle libertà di circolazione, di culto e di residenza.
Sebbene la soluzione sia stata proposta congiuntamente da palestinesi e israeliani che hanno riflettuto a lungo sulla questione, sorgono alcune domande fondamentali.
Da un lato, l’eleganza della simmetria della soluzione proposta non deve nascondere l’asimmetria delle posizioni attuali e il fatto che il diritto internazionale riconosce alla parte palestinese molti più diritti di quelli previsti nella proposta di ALFA («A Land for All»), cosicché le concessioni non sarebbero reciproche, ma essenzialmente a carico dei palestinesi. Ci si chiede quindi come questi ultimi accetteranno oggi di convalidare il fatto compiuto della distruzione di Gaza e dell’annessione di gran parte della Cisgiordania, di rinunciare a recuperare le terre e i beni annessi illegalmente e alle altre forme di risarcimento a cui hanno diritto in virtù del diritto internazionale, o ancora di accettare la presenza di tutti i coloni israeliani sul territorio del loro Stato. Certo, la «logica coloniale» potrà anche essere stata abbandonata, ma si tratta comunque di chiedere ai palestinesi di ratificare il risultato di una colonizzazione di insediamento che ha luogo in Cisgiordania da molto tempo.
È comprensibile che questi ultimi facciano fatica a considerare che gli israeliani che si sono insediati nell’ambito di tale processo non siano più coloni né che i loro insediamenti non siano più colonie. Allo stesso modo, sebbene la questione sia meno trattata, sembra indispensabile istituire al più presto un meccanismo di giustizia transitoria che permetta ai due popoli, se non di riconciliarsi rapidamente, almeno di (ri)conoscersi, di dialogare e di progettare un futuro comune nella consapevolezza delle sofferenze e delle ingiustizie inflitte (in questo senso in particolare) e nel riconoscimento delle colpe commesse. Rimarrà inoltre da determinare il destino delle persone presenti su questo territorio che non appartengono a nessuno dei due popoli in questione.
Per quanto riguarda la confederazione come modalità di uscita da questo conflitto secolare e in assenza di una definizione precisa della stessa, l’esempio più spesso citato dai promotori di questa soluzione è quello dell’Unione europea.
La confederazione proposta sarebbe un’associazione dei due Stati in cui ciascuno sarebbe pienamente sovrano e avrebbe un proprio ordinamento giuridico nonché autorità libere e indipendenti. Si baserebbe su un’uguaglianza politica, un riconoscimento reciproco dei due Stati e una logica di cooperazione, non di separazione.
A tal fine, le parti affiderebbero a istituzioni comuni l’esercizio di determinate competenze e poteri per gestire le esigenze e gli interessi comuni delle due popolazioni in materia, ad esempio, di risorse naturali, sanità, cooperazione giudiziaria e di polizia in materia di sicurezza, infrastrutture, trasporti, agricoltura o turismo[2]. Accanto a queste istituzioni politiche e tecniche comuni, la cui composizione e modalità di funzionamento dovrebbero essere negoziate, potrebbe essere istituita una corte di giustizia incaricata di dirimere le controversie relative alla determinazione delle competenze condivise e di controllarne l’esercizio (alcuni propongono una corte per la tutela dei diritti umani a cui gli individui potrebbero rivolgersi in caso di violazione di tali diritti da parte di uno Stato).
Certamente, questa configurazione avrebbe il vantaggio di tenere conto del fatto, sottolineato supra, che palestinesi e israeliani sono già strettamente legati e dipendenti gli uni dagli altri, per cui dovranno lavorare insieme attraverso un partenariato da costruire progressivamente. La forma confederale presenterebbe in questo contesto il vantaggio di offrire tutta la flessibilità necessaria affinché le parti si accordino su una configurazione iniziale che potrebbero modificare a seconda delle circostanze, sia che si tratti dell’ambito di competenza delle autorità comuni sia che si tratti della portata dei loro poteri nei confronti degli Stati e dei singoli individui.
Tuttavia, ci sembra che il clima di sfiducia e lo squilibrio tra le parti siano oggi tali che sarà certamente necessario, almeno in una prima fase, che a questi organi comuni partecipino terzi che consentano di facilitare il dialogo e di compensare le asimmetrie. Non si tratterebbe di rappresentanti degli Stati, a rischio di far rivivere logiche di tipo coloniale, ma di personalità indipendenti accettate da entrambe le parti per la loro competenza e la loro capacità di aiutarle, nonché di rappresentanti dell’ONU, la quale è investita di una « responsabilità permanente per quanto riguarda la questione palestinese ».
Il «Consiglio di pace», la cui creazione è stata accolta con favore dal Consiglio di sicurezza dell’ONU nella Risoluzione 2803 (2025), non corrisponde affatto alla soluzione confederale. Il sistema istituito sembra invece corrispondere a un’amministrazione internazionale del territorio assicurata da una coalizione di Stati su autorizzazione del Consiglio di sicurezza. Inoltre, poiché la composizione e il mandato di questa coalizione sono determinati in modo largamente discrezionale dal Presidente degli Stati Uniti d’America, alleati di Israele, è difficile capire in che modo ciò consentirebbe l’attuazione della soluzione presentata.
Sempre a titolo provvisorio, potrebbe essere necessaria una coalizione internazionale dotata di competenze in materia di polizia per disarmare tutti i gruppi armati, sia israeliani che palestinesi, e garantire la sicurezza delle persone in attesa dell’istituzione degli organi comuni chiamati a gestire la questione. Si dubita che la «Forza internazionale di stabilizzazione a Gaza», la cui creazione è stata appena autorizzata dal Consiglio di sicurezza senza precisarne il mandato né la composizione, se non affermando che essa deve operare in consultazione e cooperazione con Israele ed Egitto, senza menzionare lo Stato di Palestina, possa adempiere adeguatamente a tale funzione. Sarebbe opportuno che questa forza immaginata dal Presidente americano fosse sostituita da un’operazione di mantenimento della pace dispiegata sotto la direzione del Segretario generale dell’ONU e obbediente ai principi del consenso delle parti, dell’imparzialità e del non ricorso alla forza, salvo in caso di legittima difesa, o addirittura per la difesa del suo mandato da determinare in modo preciso.
L’attuazione della soluzione proposta è giuridicamente possibile, indipendentemente dalle norme di diritto internazionale che si prendano in considerazione, dalle più generali alle più specifiche.
Se il diritto internazionale obbliga gli Stati a rispettare la rispettiva integrità territoriale, non vieta a due Stati di allearsi nell’ambito di una confederazione. Conosciamo numerosi esempi di questo scenario.
D’altra parte, la situazione attuale, che rischia di protrarsi, è il risultato di pratiche e politiche dello Stato di Israele ritenute illecite dall’ONU. Ne derivano numerosi obblighi a carico di tale Stato nei confronti dei palestinesi, che sono stati precisati dalla Corte internazionale di giustizia (pareri sopra citati del 2004 e del 2024 e parere del 22 ottobre 2025). Certamente, questi ultimi possono rinunciare ai risarcimenti dovuti, ma ciò dovrà avvenire con il loro consenso libero, informato ed espresso.
Compatibile con il diritto internazionale generale, questa soluzione lo è anche con il corpus del diritto internazionale applicabile all’autodeterminazione.
Il popolo palestinese, non avendo mai esercitato pienamente il proprio diritto all’autodeterminazione, gode ancora, come costantemente ribadito dall’ONU, di tale diritto e deve poterlo esercitare. A tal fine, sono applicabili i grandi principi di tale corpus (cfr. in particolare le risoluzioni 79/91, 79/163 e 79/232 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 2024).
Certo, la Carta delle Nazioni Unite non precisa come un territorio acceda all’indipendenza. Tuttavia, le norme elaborate dall’Assemblea Generale in materia prevedono diversi modi per esercitare il diritto all’autodeterminazione. La sua dottrina generale si riflette nella sua importantissima Risoluzione 2625 (XXV) del 24 ottobre 1970, intitolata Dichiarazione relativa ai principi del diritto internazionale riguardanti le relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati in conformità con la Carta delle Nazioni Unite: «La creazione di uno Stato sovrano e indipendente, la libera associazione o l’integrazione con uno Stato indipendente o l’acquisizione di qualsiasi altro status politico liberamente deciso da un popolo costituiscono per tale popolo mezzi per esercitare il proprio diritto all’autodeterminazione». Non vi è alcun dubbio che ciò comprenda la soluzione confederale.
Quest’ultima è infine compatibile con il corpus del diritto internazionale specificamente applicabile alla situazione in Palestina.
Si tratterebbe infatti, in una certa misura, di un ritorno allo spirito della Risoluzione 181 (II), di cui spesso si ricorda solo l’idea di divisione, dimenticando che essa raccomandava una «divisione con unione economica» dei due Stati, comprendente l’istituzione di un Consiglio economico misto nonché la libertà di transito e di visita in Palestina e nella Città di Gerusalemme per tutti i residenti e i cittadini dell’altro Stato. Allo stesso modo, per quanto riguarda i luoghi santi, essa prevedeva che la libertà di accesso, di visita e di transito fosse garantita a tutti i residenti o cittadini dell’altro Stato e della Città di Gerusalemme, nonché agli stranieri, senza distinzione di nazionalità, fatte salve solo le considerazioni di sicurezza nazionale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di decoro.
Certo, l’Assemblea Generale (cfr. in particolare le risoluzioni 79/91, 79/141, 79/163 e 79/232 del 2024) e il Consiglio di Sicurezza (cfr. ad esempio le risoluzioni 242 (1967), 338 (1973), 1515 (2003), 1850 (2008), 1860 (2009) e 2334 (2016) hanno abbandonato questo schema a favore della soluzione dei due Stati separati, ma nessuna risoluzione vieta a questi due Stati di costituire una confederazione.
In sintesi, la soluzione dei due Stati completamente separati è sempre stata una soluzione di ripiego, mai un obbligo. Le parti possono quindi costituire una confederazione, a condizione di non ricorrere alla forza, di rispettare il diritto internazionale dei diritti umani e il diritto internazionale umanitario e di tenere conto della volontà libera e informata dei popoli. Se i promotori di questa soluzione non lo precisano, sembra che occorra sollecitarla sotto forma di referendum proposti alle due popolazioni, dove la popolazione palestinese deve includere i rifugiati palestinesi che vivono al di fuori del territorio palestinese occupato.
Se questa soluzione sembra la meno inaccettabile per le popolazioni, stando ai sondaggi effettuati dal movimento ALFA prima della guerra presso entrambe le popolazioni, non sarà priva di numerose difficoltà. Queste potranno essere superate solo grazie al coraggio delle popolazioni e dei loro responsabili e alla loro convinzione che il destino dei due popoli sia legato e che le soluzioni sperimentate finora, in particolare il processo di Oslo e gli accordi di Abramo, non abbiano portato la pace, ma morte e sofferenza.
Note
[1] Per altri scenari, cfr. Firas Yaghi, «Scenarios for Resolving the Palestinian-Israeli Conflict – Between What’s Real and What’s Possible», Palestine-Israel Journal of Politics, Economics & Culture, vol. 27, n. 1/2, gennaio 2022.
[2] Cfr. in particolare Omar M. Dajani e Dahlia Scheindlin, « “Stuck Together”. Can a Two-State Confederation End the Israeli-Palestinian Conflict ? », Federalism and Decentralization in the Contemporary Middle East and North Africa (a cura di Asli Ü. Bâli e Omar M. Dajani), Cambridge University Press, 2023.
Autore
Jean Matringe è professore di diritto presso la Facoltà di Giurisprudenza della Sorbona, Università Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Ex giudice della Corte nazionale per il diritto d’asilo, ha collaborato con diverse ONG per la difesa dei diritti dei migranti e la tutela dei diritti umani, ha pubblicato numerosi lavori sul diritto internazionale dei diritti umani, il diritto delle migrazioni e il diritto penale e umanitario internazionale e tenuto numerose conferenze su questi temi in Francia, Sudafrica, Stati Uniti d’America, Canada, Costa d’Avorio, Madagascar, Mali, Italia, Camerun, Svizzera ed Egitto. Attualmente gestisce un sito web sui diritti africani e il diritto internazionale. Ha co-diretto l’opera Gaza di fronte all’annientamento, nella collana Tracts di Gallimard nel 2025 e ha co-pubblicato diversi articoli di opinione sul conflitto (« La Palestina non è da conquistare », Le Club des juristes, 16 maggio 2025; «Fare cessare il bagno di sangue in Medio Oriente: una responsabilità storica», Le Club des juristes, 13 dicembre 2023; «Conflitto in Medio Oriente: richiami al diritto delle nazioni», Le Club des juristes, 30 ottobre 2023).
Fonte: AOCMedia
